A atuação contemporânea do Ministério Público tem sido marcada pela busca de instrumentos capazes de conferir maior efetividade à proteção dos direitos fundamentais e ao adequado enfrentamento de conflitos coletivos complexos. Nesse cenário, ganha destaque a perspectiva do Ministério Público resolutivo, orientada pela valorização de mecanismos extrajudiciais e consensuais aptos a produzir respostas institucionais adequadas a problemas estruturais que afetam a sociedade.PROBLEMAS ESTRUTURAIS E TUTELA COLETIVAA realidade social brasileira evidencia situações recorrentes em que a lesão a direitos fundamentais decorre não de um ato isolado, mas do funcionamento inadequado ou disfuncional de determinadas estruturas administrativas ou organizacionais. Nessas circunstâncias, a violação de direitos assume caráter reiterado e sistêmico.Essas situações são identificadas pela doutrina contemporânea como problemas ou litígios estruturais, caracterizados por sua complexidade, natureza multipolar e persistência temporal. Diferentemente dos conflitos tradicionais — nos quais a atuação jurídica se limita à imposição de uma obrigação específica — os litígios estruturais demandam intervenções capazes de promover transformações institucionais progressivas.A reflexão sobre tais conflitos ganhou relevo a partir da experiência da chamada structural reform litigation desenvolvida no direito norte-americano, especialmente após o emblemático caso Brown v. Board of Education, em que a Suprema Corte dos Estados Unidos determinou a adoção de medidas destinadas à reformulação do sistema educacional segregado.No Brasil, embora ainda não exista disciplina legislativa específica sobre o processo estrutural, a doutrina processual contemporânea tem reconhecido a necessidade de técnicas jurídicas aptas a enfrentar conflitos complexos relacionados à implementação de políticas públicas e à concretização de direitos fundamentais¹.O MINISTÉRIO PÚBLICO RESOLUTIVOA Constituição Federal atribuiu ao Ministério Público a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis. O exercício dessas atribuições não se restringe à atuação judicial, abrangendo também o desenvolvimento de estratégias institucionais voltadas à promoção da efetividade dos direitos fundamentais.Nesse sentido, consolidou-se a concepção de Ministério Público resolutivo, orientada pela busca de instrumentos mais eficientes e participativos para a gestão de conflitos coletivos. Essa perspectiva valoriza o diálogo institucional, a cooperação entre órgãos públicos e a construção consensual de respostas jurídicas adequadas à complexidade dos problemas sociais contemporâneos.A atuação resolutiva pressupõe a utilização de instrumentos jurídicos capazes de produzir resultados concretos sem a necessidade de imediata judicialização do conflito. Entre esses mecanismos destacam-se as recomendações, audiências públicas, procedimentos administrativos, práticas de mediação institucional e, de modo particularmente relevante, o Termo de Ajustamento de Conduta (TAC).O TAC ESTRUTURAL COMO INSTRUMENTO DE TRANSFORMAÇÃO INSTITUCIONALTradicionalmente, o Termo de Ajustamento de Conduta foi concebido como instrumento destinado à correção de ilegalidades específicas mediante a assunção de obrigações por parte do compromissário. Entretanto, a evolução da prática institucional e da reflexão doutrinária evidencia que esse instrumento pode desempenhar papel significativamente mais abrangente.Em determinadas situações, o TAC pode ser utilizado como mecanismo apto a promover transformações estruturais em instituições ou políticas públicas, especialmente quando a violação de direitos decorre do funcionamento inadequado de determinada estrutura administrativa ou institucional.Nesses casos, a doutrina tem identificado a possibilidade de celebração de acordos estruturais, caracterizados pela definição de medidas progressivas voltadas à reorganização de estruturas responsáveis por violações reiteradas de direitos fundamentais.A utilização de compromissos de ajustamento de conduta com conteúdo estruturante permite a formulação de planos institucionais de ação, com estabelecimento de metas, prazos, mecanismos de monitoramento e participação de diferentes atores institucionais na implementação das medidas pactuadas.Nesse sentido, tem-se sustentado a possibilidade de resolução extrajudicial de litígios estruturais por meio da celebração e do cumprimento de compromissos de ajustamento de conduta com conteúdo estruturante, aptos a promover mudanças institucionais necessárias à efetivação de direitos fundamentais².CONSENSUALIDADE E DIÁLOGO INSTITUCIONALA utilização de acordos estruturais também se relaciona com a valorização contemporânea do diálogo institucional e da participação social na construção de respostas jurídicas.A consensualidade possibilita que diferentes instituições participem da definição das medidas necessárias à superação do problema estrutural, favorecendo providências mais adequadas à realidade administrativa e social.Além disso, a construção consensual de respostas institucionais apresenta vantagens relevantes em comparação às intervenções exclusivamente judiciais. Entre essas vantagens destacam-se a maior flexibilidade na definição das medidas, a possibilidade de adaptação progressiva das iniciativas adotadas e a criação de mecanismos permanentes de acompanhamento e avaliação das políticas implementadas.Nesse cenário, o Ministério Público desempenha papel fundamental como agente articulador, promovendo cooperação institucional e estimulando a formação de consensos necessários à implementação de políticas públicas eficazes.A experiência institucional demonstra que essa forma de atuação tem se revelado particularmente relevante em áreas marcadas por violações estruturais de direitos, como saúde, educação, assistência social e proteção dos direitos da criança e do adolescente³.EXPERIÊNCIAS PRÁTICAS DE ACORDOS ESTRUTURAISA experiência brasileira revela exemplos relevantes de utilização de instrumentos negociais com conteúdo estruturante.Após o rompimento da barragem de Fundão, em Mariana (MG), em 2015, foi celebrado um amplo Termo de Transação e de Ajustamento de Conduta (TTAC) entre empresas responsáveis pelo desastre e diversas instituições públicas, incluindo o Ministério Público. O acordo estabeleceu um conjunto estruturado de programas destinados à reparação socioambiental, à reconstrução das comunidades afetadas e à recuperação ambiental da região.Outro exemplo relevante de utilização de instrumentos negociais com conteúdo estruturante pode ser observado em iniciativas voltadas à superação de problemas relacionados à destinação inadequada de resíduos sólidos urbanos. Em diversos estados brasileiros, Ministérios Públicos estaduais celebraram compromissos de ajustamento de conduta com municípios para promover a implementação progressiva da Política Nacional de Resíduos Sólidos, estabelecendo metas para o encerramento de lixões, a criação de aterros sanitários adequados e a estruturação de sistemas regionais de gestão de resíduos. Esses compromissos frequentemente preveem cronogramas de implementação, mecanismos de acompanhamento institucional e cooperação entre diferentes entes federativos, revelando características típicas de acordos estruturais voltados à reorganização de políticas públicas ambientais.A esse respeito, também merece destaque a atuação de Ministérios Públicos estaduais em acordos destinados à reorganização de serviços públicos essenciais, especialmente nas áreas de saúde e sistema penitenciário. Em diversas unidades da federação, compromissos de ajustamento de conduta foram celebrados com o objetivo de promover a reestruturação de unidades hospitalares, a ampliação de serviços de atenção à saúde e a melhoria das condições estruturais de estabelecimentos prisionais. Nesses casos, os acordos costumam estabelecer planos progressivos de adequação administrativa, definição de metas institucionais e mecanismos de monitoramento permanente das medidas pactuadas, evidenciando o potencial do TAC como instrumento apto a viabilizar transformações institucionais de caráter estruturante.As experiências narradas demonstram que instrumentos negociais podem ser utilizados não apenas para a correção pontual de ilegalidades, mas também como mecanismos aptos a promover transformações institucionais duradouras.CONSIDERAÇÕES FINAISA complexidade dos desafios enfrentados pela sociedade contemporânea exige o desenvolvimento de estratégias jurídicas capazes de lidar com conflitos estruturais e com violações sistêmicas de direitos fundamentais.Nesse contexto, a atuação resolutiva do Ministério Público assume papel central na construção de respostas institucionais voltadas à reorganização de estruturas responsáveis por tais violações.A utilização de acordos estruturais, especialmente por meio do Termo de Ajustamento de Conduta, revela-se instrumento relevante para a promoção de mudanças institucionais capazes de assegurar maior efetividade aos direitos fundamentais.Ao atuar como agente de diálogo, articulação institucional e construção de consensos, o Ministério Público contribui para o desenvolvimento de respostas jurídicas mais eficazes, democráticas e compatíveis com a complexidade dos problemas sociais contemporâneos.NOTAS1 VITORELLI, Edilson. Litígios estruturais e tutela coletiva.
2 NERY, Ana Luíza; BERESTINAS, Márcio Florestan. Da possibilidade de resolução extrajudicial de litígios estruturais por meio da celebração e do cumprimento do compromisso de ajustamento de conduta estrutural. Revista de Direito Privado, 2022.
3 CESAR, Josilaine Aletéia de Andrade. Atuação extrajudicial do Ministério Público em problemas estruturais na proteção aos direitos da criança e do adolescente. Dissertação (Mestrado) – Universidade Estadual de Londrina, 2024.
*Márcio Florestan Berestinas é promotor de Justiça em Mato Grosso.
Fonte: Ministério Público MT – MT
